امیر راغب
۱۹ آبان ۱۳۸۸
آنچه در روزهای اخیر به عنوان چالش میان مجلس و دولت بر سر چگونگی تصویب لایحه‏ی «هدفمندسازی یارانه‏ها» رخ داده و با تهدیدی از سوی دولت مبنی بر «استرداد لایحه» عملا آینده‏ی مهم‏ترین تصمیم اقتصادی کشور را در نمیه‏ی راه، با ابهام مواجه ساخت، برگ دیگری از کشمکش میان دو قوه‏ی قانونگذار و مجری است که هرچند این‏بار در ابعاد تازه‏‏تری نمود داشته اما در سالیان گذشته نیز بارها و بارها و به ویژه بر سر بزنگاه تصمیم‏گیری‏های مهم،کشور را با پیامدهای ریز و درشتی مواجه ساخته است.

در نگاه نخست، شاید اینگونه به نظر رسد که این قبیل چالش ها رخدادی «عادی» در فرآیند اداره‏ی کشور است که با سازوکار همکاری‏های میان‏بخشی، به وحدت رویه می‏انجامد. حتی شاید از منظری، بتوان این قبیل تعارضات را مثبت تلقی کرده و پیامدهای مطلوبی را برای آن متصور بود. در برهه هایی خاص نیز ممکن است این قبیل رخدادها را پیامد اختلافات سیاسی میان قوا دانست و بنابراین نگاهی عَرَضی و فرعی بر آن داشت. آنچه در برداشت‏های فوق، مشترک است نوعی مواجهه‏ی تقلیلی با «اصل» موضوع است. البته این، هرگز به معنای نادیده انگاشتن موارد فوق نیست. چه آنکه هریک از این موارد می‏تواند بخشی از بستر یا پیامد بروز این الگو از رابطه‏ی میان قوای کشور (و به طور مشخص دو حوزه‏ی تقنین و اجرا) باشد. اما در نگرشی مسئله‏شناسانه، می‏توان و باید نگاه موشکافانه‏تری به رخدادی داشت که رفته رفته عمومیت یافته و ابعاد تازه‏تری نیز پیدا می‏کند. موضوعی که دستیابی به الگوی رفتار متقابل دو قوه‏ی قانون‏گذاری و اجرا را همواره به موضوعی قابل بحث مبدل ساخته است.

به نظر می‏رسد چالش اخیر میان قوا که بر سر موضوع مهم «هدفمندسازی یارانه‏ها» رخ داده است؛ الگوی مناسبی برای واکاوی آسیب‏شناسانه‏ی نارسایی موجود در رابطه‏ی میان دو حوزه‏ی تقنین و اجرا در نظام اداری ایران باشد. مواجهه‏ای که به ویژه با توجه به هم‏صدایی فراوان دو قوه پیرامون ضرورت و چگونگی اجرای این طرح بزرگ اقتصادی، موانعی را بر سر برداشت تقلیلی از علل بروز چالشی اینچنین ایجاد کرده و راه را برای نگرشی مسئله‏شناسانه به موضوع می-گشاید.

با نگاهی مجدد به چالش اخیر که دولت را بر آن داشت تا با طرح موضوع استرداد لایحه‏ای که خود، بارها اجرای آن را فصل امتیاز کارنامه‏ی عملکردش در مقایسه با دولت‏های پیشین خوانده است، شگفتی دیگری به بار آورد؛ الگویی را مشاهده می‏کنیم که پیش از این نیز به ویژه در سابقه‏ی تعاملات دولت نهم با مجالس هفتم و هشتم نمونه‏های مشابهی داشته است. الگو اینچنین است: دولت، اعمال اختیارات مجلس را مانع اجرای بهینه‏ی طرح‏ها و لوایح می‏داند و در پی دسترسی به سازوکارهایی است که بیشترین اختیارات را در چگونگی اجرای قوانین، از آن خود کند. این در حالیست که تعیین چگونگی اجرای هر قانون، در حوزه‏ی تقنین بوده و از اختیارات قوه‏ی قانون‏گذار است. واکنش طبیعی مجلس نیز صیانت از اختیارات قانونی خود است. و به این ترتیب، پارادوکس قانون‏گذاری و اجرا به شکل چالش میان دو قوه، سر باز می‏کند. در این میان، میل طبیعی هر دولت ( به عنوان مجری) البته عبور از سازوکارهای نظارتی است اما آنچه در این نگرش آسیب-شناسانه، مد نظر است واکاوی ریشه‏های این گرایش نیست. بلکه به نظر می‏رسد صورت چالش میان دو قوه در نظام اداری کشور (متناسب با الگوی فوق‏الذکر) را می‏بایست گرایش دولت به تعیین نحوه‏ی اجرای قوانین و به عبارتی قرار گرفتن در «جایگاه قانون‏گذاری» دانست. جالب توجه آنکه به نظر می‏رسد در این چالش، عمدتا این مجلس بوده است که دست پایین را داشته و در نهایتا توانایی صیانت تام و تمام از سازوکارهای نظارتی و حتی قانون‏گذاری خود را نداشته است. ابعاد این مسئله‏ به گونه‏ایست که به نظر می‏رسد می‏بایست آنرا به مثابه نقیصه‏ای ساختاری در سازوکارهای نهادی نظام اداری کشور، ارزیابی کرد.

قانون اساسی جمهوری اسلامی به موجب اصل 57 سازوکار اداری در کشور را بر پایه‏ی الگوی «تفکیک قوا» بنا نهاده است.تفکیک قوا گونه‏ای از ترتیب نظامات سیاسی – اداری کشورهاست که با هدف تمرکز زدایی از فرآیند و نظام سیاستگذاری و تصمیم‏گیری، برگزیده می‏شود. به عبارت دیگر، دسترسی به چارچوب‏هایی منسجم به گونه‏ای که در عین‏حال، در برآیند نهایی، کفه‏ی ملاحظات بخشی از نظام اداری بر سایر بخش ها به گونه‏ای نامتناسب، سنگینی نکند، پیامد سازوکار تفکیک قوا می‏باشد. بدیهی است آنچه در نظام اداری مبتنی بر تفکیک وظایف و اختیارات سازمان‏های مسئول، از اهمیت مضاعفی برخوردار است؛ مسئله‏ی دستیابی به الگوی مناسبی از رابطه‏ی قوا به گونه‏ای است که در درون این چارچوب، از جایگاه قانونی هریک از قوا صیانت حداکثری صورت پذیرد و همچنین، از این رهگذر، نظام اداری (قانون‏گذاری و اجرا) بیشترین بازدهی را نیز داشته باشد.

در این میان، البته که الگوی رابطه‏ی میان قوای گوناگون (به طور مشخص دو قوه‏ی قانون‏گذاری و اجرا) نباید به گونه ای عمل کند که فلسفه‏ی وجودی مجموعه را نقض نماید. به عبارت دیگر، خروجی چنین الگوی رابطه‏ای، باید به حرکت رو به جلوی مجموعه‏ی نظام اداری بینجامد. بی‏تردید فرآیند قانون گذاری، در دستیابی به چنین الگوی مطلوبی در درون نظام تفکیک قوا از جایگاه برجسته‏ای برخوردار است. قانون‏گذارای همواره بایستی با لحاظ نمودن امکان اجرای بهینه‏ی قوانین، صورت پذیرد و این امر، الزام ضروری یک سازمان اداری است . بنابراین چنانچه دولتی انتظار داشته باشد که قوانین مصوب در قوه‏ی قانون‏گذار، امکان اجرایی شدن داشته باشد، چنین انتظاری، هرگز ناقض اصل تفکیک قوا نخواهد بود. تاکید می‏شود که آنچه در این میان مطرح است صرفا قابلیت اجرای قوانین مصوب با استفاده از امکان‏ها و الزامات دستگاه اجرایی است و این قوانین «مطلوب برای اجرا» را هرگز نباید به قوانین «مطلوب برای مجری» ترجمه کرد. که در صورت این خطا، همان هدف که استدلالی برای گزینش نظام تفکیک قوا بوده است (عدم برتری نامتوازن ملاحضات و خواسته‏های بخشی از نظام اداری بر بخشی دیگر ) بر چنین سازوکاری مترتب خواهد بود.

چنانچه رفت، به موجب ضرورت حرکت بهینه‏ی مجموعه‏ی دستگاه اداری یک کشور در راستای حکمرانی مطلوب، قوانین مصوب در مجلس قانون‏گذاری باید به لحاظ قابلیت‏های نهاد مجری (دولت) در اجرای کامل آن قوانین، ارزیابی شود. عمل به این ضرورت، همواره از قوه‏ی قانون‏گذار، انتظار می‏رود. اما قوه‏ی قانون-گذاری نیز برای تحقق چنین انتظاری، می‏بایست از برخی امکانات و مقدمات برخوردار باشد. در وهله‏ی نخست و پیش از هرچیز، قانون‏گذار به این منظور، باید امکان پیش‏بینی و ارزیابی پیامدها و تبعات اجرایی تصمیم‏گیری‏های خود را داشته باشد. لازمه‏ی این پیش‏بینی پذیری، استحکام نظامات اداری اعم از ثبات در نحوه‏ی عمل سازمان مجری (اجزای دولت) و همچنین، ضریب اطمینان بالای داده‏های آماری است. وجود نقیصه در هریک از این موارد، امکان پیش‏بینی بهینه‏ی پیامد قوانین مصوب را از دستگاه قانون‏گذار سلب می‏کند.

و اما در حالی که اصل پیش‏بینی پذیر بودن نتایج تصمیم گیری‏ها نظام قانون‏گذار را در تقنین و نظارت مطلوب و دولت را در اجرای بهینه‏ی قوانین یاری می‏رساند؛ عدم تحقق آن، پیامدهای نامناسبی برای نظام اداری داشته و اثرات نامطلوبی را بر الگوی بهینه‏ی رابطه‏ی قوای قانون‏گذار و مجری برجای می‏گذارد. آنچه در این شرایط عمدتا رخ خواهد داد؛ گرایش طبیعی فرآیند قانون‏گذاری به سمت ملاحظات نهاد مجری (دولت) خواهد بود. در چنین شرایطی، دولت به راحتی خواهد توانست با ابراز نگرانی از پیامدهای قانون مصوب در مجلس ( که طبیعتا صحت این ادعا قابل ارزیابی دقیق نیست) قانون گذاران مجلس را نیز نگران و مردد ساخته و به راحتی، ملاحظات و مطلوبات خود را حتی بر حوزه‏ی قانون‏گذاری مسلط سازد. در این میان هرچه گرایش دولت به سرعت در اجرای اهدافش بیشتر بوده و نیز همراهی مجلس با برنامه‏های دولت فزونی یابد (مانند شرایط حاکم بر دولت و مجلس فعلی) این عدم توازن، با کوتاه آمدن مجلس از جایگاه تقنین و نظارت، همراه خواهد بود. در چنین شرایطی دولت مجری، رفته رفته قانونگذار می‏شود و مجلس قانون‏گذاری، جایگاه قانونی خود را از دست خواهد داد. این درحالیست که چنانچه سازوکارهای اداری شفاف و قابل ارزیابی، قوه‏ی قانونگذار را در ارزیابی قابل اطمینان پیامدهای تصمیمات خود یاری نماید، طبیعتا جایگاهی برای این شیوه‏ی رفتار از سوی دولت، فراهم نخواهد بود و با چالش‏هایی اینچنین در رابطه‏ی قوا مواجه نخواهیم شد.